In Costituzione l’articolo 1 recita che la sovranità appartiene al popolo. Molti trattati, siglati successivamente, hanno spostato numerosi ambiti al di fuori del controllo popolare. Dai vincoli esterni si può uscire, ma non è la stessa cosa di rendere sovrano il popolo, né di terminare il regime di signoraggio.
Di Marco Saba, Centro Italiano Studi Monetari CISM.
La frase e il buco
La Costituzione italiana comincia con un articolo breve. L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
- Repubblica vuol dire che il potere non si eredita: il capo dello Stato è eletto, a tempo, e non è di una famiglia nobiliare. La scelta repubblicana è così netta che l’articolo 139 sottrae la forma repubblicana perfino alla revisione costituzionale.
- Democratica vuol dire che chi governa lo fa perché ha ricevuto un mandato dagli elettori, non perché esercita un diritto di possesso sul potere; e che anche la maggioranza resta dentro limiti scritti.
- Fondata sul lavoro è un compromesso del 1947 tra le grandi culture politiche della Costituente: il fondamento della comunità politica non è il patrimonio, come ai tempi del voto per censo, ma il lavoro e la dignità della persona. Non significa che il voto dipenda dall’avere un impiego: spetta a tutti i cittadini.
Il secondo comma è la parte che conta per il resto dell’articolo. La sovranità appartiene al popolo, ma si esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. Non è un assegno in bianco. Le forme sono scritte. Una di quelle forme, l’articolo 75, dice che il popolo può abrogare una legge ordinaria con un referendum, ma non può abrogare le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, e di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali. In più il referendum è valido solo se vota la maggioranza degli aventi diritto. Chi resta a casa conta come un no.
Il risultato è questo: lo Stato può firmare un trattato che sposta la moneta, il bilancio o il commercio fuori dal voto nazionale. Il popolo non è chiamato a deliberare né sull’ingresso né sull’uscita dal trattato. L’unica eccezione è il referendum consultivo del 1989 sul mandato costituente al Parlamento europeo, indetto con una legge costituzionale apposita e non ripetuto.
Quindi cosa rimane al popolo?
Può cancellare una legge su un altro argomento, se si presenta alle urne più della metà degli aventi diritto e prevalgono i sì in un referendum abrogativo. In quelle materie decisive, la sovranità dell’articolo 1 è esercitata dagli organi costituzionali, non direttamente dal popolo.
Cosa hanno spostato i trattati
Non tutti i trattati fanno la stessa cosa. Alcuni sono alleanze: si promette aiuto se si è attaccati. Alcuni sono club di banche e di fondi: si versa una quota e si accettano regole. Alcuni spostano intere politiche. L’Unione europea ha la competenza esclusiva sulla politica commerciale: l’Italia non può più imporre dazi da sola. Le politiche industriali di sostegno alle aziende, anche strategiche come l’industria automobilistica o i cantieri navali, sono fortemente limitate dalla disciplina europea sugli aiuti di Stato: restano possibili solo nei casi e con le procedure previsti dai trattati, sotto il controllo della Commissione, con deroghe ristrette (per esempio per le produzioni militari). L’eurozona ha spostato la politica monetaria e l’emissione delle banconote all’Eurosistema (le monete metalliche restano coniate dagli Stati, con il consenso della BCE sui volumi), e l’articolo 130 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea vieta ai governi di dare istruzioni alla banca centrale.
Il punto comune è che, su quelle materie, una decisione presa a Roma può costituire un inadempimento, perché l’aver sottoscritto il trattato ha tolto questa possibilità dal menu delle scelte dello Stato, oppure l’ha resa costosa (procedure d’infrazione).
Il popolo, che già non poteva deliberare su quelle materie, si trova ancora un gradino più in basso: non vota, e lo Stato che potrebbe decidere al suo posto ha firmato per non farlo.
Le porte chiuse, una per una
L’energia. La porta dell’energia è già chiusa. L’Italia è uscita dal Trattato sulla Carta dell’energia con effetto dal 1° gennaio 2016. Resta una coda: per gli investimenti fatti prima, le regole e i tribunali arbitrali sopravvivono fino al 1° gennaio 2036. Non c’è una nuova notifica da fare. C’è da sapere che un contenzioso già aperto, come quello di Rockhopper [1], non si spegne né con l’uscita dal trattato né con quella dall’Unione europea.
La NATO. La NATO ha una porta ordinaria. L’articolo 13 del Trattato di Washington dice che, dopo i primi venti anni (scaduti nel 1969), ogni parte può cessare di farne parte con un anno di preavviso, notificando la denuncia al Governo degli Stati Uniti, che è il depositario. Allo scadere cessano gli obblighi, compreso l’articolo 5.
Il Fondo monetario e la Banca mondiale. Il Fondo monetario internazionale si lascia con una notifica scritta: l’effetto è il giorno in cui il Fondo la riceve. Anche la Banca mondiale (la Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo) si lascia con una notifica, con effetto dalla ricezione; e chi cessa di far parte del Fondo cessa automaticamente, dopo tre mesi, di far parte della Banca, salvo diversa decisione dei tre quarti dei voti. Le società collegate, cioè la Società finanziaria internazionale, l’Associazione internazionale per lo sviluppo e l’Agenzia multilaterale per la garanzia degli investimenti, si chiudono con atti propri, in un arco di pochi mesi. Sono porte ordinarie. Non richiedono di uscire dall’Unione. Non stampano una nuova moneta.
Le basi americane. Le basi americane sono in uso, non territorio ceduto. Un memorandum del 1995, il cosiddetto Shell Agreement, afferma che l’uso esclusivo non limita la sovranità italiana. Il titolo dell’uso è un accordo del 1954, non pubblicato, che nel 1954 non passò dalle Camere [2]. Si può chiudere l’uso restando nella NATO, come fece la Francia nel 1966, che uscì dal comando militare integrato e chiese il ritiro dei comandi e delle basi alleate dal proprio territorio, restando nel Trattato. Si può chiuderlo anche entro l’anno dell’uscita dalla NATO. Non si chiude cambiando le serrature il giorno della legge: senza notifica e senza ritiro negoziato è un inadempimento. Secondo le fonti pubbliche, Aviano e Ghedi ospitano ordigni nucleari americani in custodia americana (i governi non lo confermano ufficialmente). La chiusura dell’uso di quei siti include il ritiro degli ordigni, non il loro trasferimento all’Italia.
La Corte penale internazionale. Lo Statuto di Roma ha l’articolo 127: notifica al Segretario generale dell’ONU, effetto un anno dopo. Restano i procedimenti già aperti e gli obblighi già maturati, compresi quelli finanziari. Non è un’uscita dall’ONU. Non è un’uscita dall’Unione.
L’ONU. L’ONU è il caso difficile. La Carta di San Francisco non ha una clausola di recesso. Una dichiarazione interpretativa del 1945, e il precedente dell’Indonesia, che nel 1965 si ritirò per poi rientrare, sono il titolo su cui si discute. Non è una porta ordinaria. Non sblocca gli altri trattati.
La Banca dei regolamenti internazionali. La Banca dei regolamenti internazionali è la porta chiusa. Lo Stato italiano ha firmato la Convenzione dell’Aja del 1930. L’azionista è la Banca d’Italia. Lo Stato non è il socio. La cessione delle azioni richiede la registrazione presso la Banca e il consenso della banca centrale che le ha sottoscritte (articolo 12 dello statuto). Una legge che ordini alla Banca d’Italia di vendere si scontra con l’indipendenza della banca centrale, finché si è nell’Unione.
L’Unione europea. L’Unione europea viene per ultima. L’articolo 50 del Trattato sull’Unione europea dà due anni di negoziato dopo la notifica al Consiglio europeo, prorogabili se tutti sono d’accordo. Ogni Stato decide di recedere secondo le proprie norme costituzionali: in Italia l’atto che autorizza la notifica dovrebbe essere parlamentare. Se sia una legge ordinaria o una legge costituzionale è discusso: l’integrazione è entrata in profondità nell’articolo 11. Senza un atto delle Camere la notifica è contestabile. Con l’Unione cadono i regolamenti europei, l’eurozona, che non ha un’uscita a parte, e il perimetro del Meccanismo europeo di stabilità (un trattato intergovernativo distinto). Non cadono la NATO, il Fondo, le banche, l’ONU, né la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che appartiene al Consiglio d’Europa.
L’Organizzazione mondiale del commercio. L’OMC si denuncia con sei mesi di preavviso, articolo XV dell’Accordo di Marrakech. Ma la politica commerciale è dell’Unione. Finché si è membri, una notifica italiana all’OMC non crea dazi nazionali: crea un inadempimento. Si notifica il giorno in cui i trattati europei cessano, o dopo. Uscendo si perdono anche i diritti: i vantaggi delle tariffe consolidate, la clausola della nazione più favorita, il sistema di risoluzione delle controversie.
L’ordine
L’ordine non è un gusto. È la dipendenza tra le porte. NATO, Fondo e Banca mondiale non hanno bisogno dell’articolo 50: i loro orologi si possono far partire mentre si è ancora nell’Unione. Le basi si chiudono in parallelo, con o senza la NATO. L’ONU e la Corte penale internazionale sono autonome. La Banca dei regolamenti internazionali non ha un percorso unilaterale. L’Unione viene dopo, se si vuole il pacchetto intero, perché da lei dipendono il commercio, l’euro e il bilancio. L’OMC viene con l’Unione, non prima. La Convenzione europea è un’altra scelta, con sei mesi di preavviso, e non libera il resto.
Fare tutto insieme nello stesso biennio, cioè basi, uscita dal Fondo e negoziato europeo, si può.
La sequenza utile è: prima i termini che non dipendono da nessuno, poi l’Unione se è l’obiettivo, e l’OMC solo a quel punto.
Perché non basta allo Stato, e non basta al popolo
Chiudere un trattato restituisce una competenza allo Stato. Non la consegna al popolo. L’articolo 1 gliela attribuisce già, e l’articolo 75 gli toglie le materie in cui quella competenza conta di più. Una campagna che denuncia la NATO e lascia intatto l’articolo 75 ha reso più libero il Governo. Il popolo continua a non votare i trattati, le imposte e il bilancio.
Allargare quelle materie al referendum, togliere il quorum di partecipazione, dare all’iniziativa di legge un termine di voto e un referendum se il Parlamento non vota: sono revisioni costituzionali. Si fanno con la procedura dell’articolo 138: due deliberazioni per ciascuna Camera, a distanza di almeno tre mesi, con la maggioranza assoluta nella seconda; se non si raggiungono i due terzi, può essere chiesto un referendum confermativo, che non ha quorum.
Il signoraggio è un terzo fascicolo. È il residuo di chi emette la moneta: la differenza tra il costo di produrla e il valore a cui circola. Finché la moneta è l’euro, chi la emette è l’Eurosistema. Il Governo non può istruirlo. I redditi monetari sono ripartiti tra le banche centrali nazionali, e la Banca d’Italia ne gira una parte rilevante allo Stato sotto forma di utili; ma l’Italia non decide né quanta moneta emettere né a quali condizioni. Uscire dal Fondo non cambia l’emittente. Uscire dalla Banca dei regolamenti internazionali non incassa quel residuo. Per spostarlo da un bilancio di banca centrale a una decisione pubblica serve una riforma di chi ha il potere di emissione. In pratica è possibile solo dopo l’uscita dall’eurozona, o insieme ad essa. Non è una lettera di semplice notifica.
Il dopo, e perché la mappa serve
La mappa non serve a tornare a uno Stato autarchico. Serve perché il peso di chi decide sta per cambiare. Superintelligenza e androidi possono ridurre, in molti casi fino a eliminare, la necessità del lavoro umano come condizione per campare. Non c’è una data, ma una direzione che molti osservatori considerano ormai tracciata. Quando il lavoro salariato non è più il centro, la domanda diventa: di chi è il guadagno di produttività. Se le leve, come la moneta, il bilancio, il commercio e l’uso del territorio, sono fuori dal perimetro del voto popolare, quel guadagno si distribuisce dove sono le leve. Se invece le leve sono di nuovo in casa, e il popolo può utilizzarle votando, una equa ridistribuzione dei proventi diventa una scelta possibile.
[1] Rockhopper Exploration c. Repubblica Italiana (ICSID, caso ARB/17/14), sul progetto petrolifero offshore «Ombrina Mare» in Abruzzo. Il lodo del 23 agosto 2022, che condannava l’Italia a pagare 190 milioni di euro più interessi, è stato annullato per intero dal comitato ad hoc dell’ICSID con decisione del 2 giugno 2025, per motivi procedurali (uno degli arbitri non aveva dichiarato una precedente vicenda penale in Italia) e non nel merito. Rockhopper ha poi avviato un nuovo arbitrato sulla stessa vicenda, per il quale nel 2026 è stato costituito un nuovo tribunale.
[2] Bilateral Infrastructure Agreement (BIA): firmato il 20 ottobre 1954, è il cosiddetto «Accordo ombrello» che disciplina l’uso delle infrastrutture concesse alle forze USA e il tetto massimo di personale. Aggiornato nel 1973 e attuato con il Memorandum d’intesa del 2 febbraio 1995 (Shell Agreement), è coperto da segreto di Stato e non è stato pubblicato.
